بانک مرکزی ۶۶ ساله شد؛ از «بانک مادر» تا سکانداری تورم

در طول بیش از شش دهه، مأموریت بانک مرکزی ایران از انتشار اسکناس و نگهداری ذخایر طلا و ارز فراتر رفته و امروز کنترل تورم، ثبات مالی، نظارت بر بانک‌ها، مدیریت بازار ارز، تنظیم نقدینگی و حتی حل‌وفصل بانک‌های ناتراز را نیز دربرمی‌گیرد؛ مأموریت‌هایی که تحقق آنها بیش از هر چیز به یک سؤال بنیادی گره خورده است: بانک مرکزی تا چه اندازه می‌تواند مستقل از سیاست‌های کوتاه‌مدت دولت‌ها تصمیم بگیرد؟

بانک مرکزی ایران در ۱۸ مرداد ۱۳۳۹ فعالیت خود را آغاز کرد؛ نهادی که شکل‌گیری آن در واقع حاصل تفکیک بخشی از وظایف بانک ملی ایران بود. پیش از آن، بانک ملی همزمان هم یک بانک تجاری بود و هم وظایفی را برعهده داشت که امروز از مأموریت‌های اصلی بانک مرکزی محسوب می‌شود؛ از انتشار اسکناس و انجام امور بانکی دولت گرفته تا تنظیم جریان پول و نظارت بر بانک‌ها. با گسترش نظام بانکی و افزایش تعداد بانک‌های خصوصی و تخصصی، جمع شدن این دو نقش در یک نهاد، تضاد منافع ایجاد می‌کرد. به همین دلیل، قانون بانکی و پولی کشور در سال ۱۳۳۹ زمینه را برای ایجاد یک نهاد مستقل‌تر فراهم کرد و بانک مرکزی از مرداد همان سال رسماً آغاز به کار کرد.

در واقع، فلسفه تولد بانک مرکزی در ایران با فلسفه شکل‌گیری بسیاری از بانک‌های مرکزی جهان تفاوت چندانی نداشت: پول و اعتبار نمی‌توانستند همزمان ابزار فعالیت تجاری و ابزار سیاستگذاری باشند.

بانک مرکزی از کجا آمد؟

ایده بانک مرکزی البته بسیار قدیمی‌تر از بانک مرکزی ایران است. ریشه‌های این نهاد به قرن هفدهم میلادی بازمی‌گردد. «ریکس ‌بانک» سوئد در سال ۱۶۶۸ تأسیس شد و قدیمی‌ترین بانک مرکزی جهان محسوب می‌شود. بانک انگلستان نیز در سال ۱۶۹۴ شکل گرفت. در ابتدا اما بانک‌های مرکزی الزاماً با تعریف امروزی خود ایجاد نشده بودند و بخشی از مأموریت آنها تأمین مالی دولت، مدیریت پول و کمک به تأمین مالی تجارت بود.

با گذشت زمان، نقش این نهادها تغییر کرد. به‌ ویژه در قرن بیستم، بانک مرکزی از یک «بانک دولتی» یا «بانک بانک‌ها» به نهاد اصلی سیاستگذاری پولی تبدیل شد. تجربه بحران‌های مالی و تورمی نیز نشان داد که سیاست پولی نمی‌تواند صرفاً تابع نیازهای روزمره دولت باشد.

در بسیاری از اقتصادهای مدرن، مأموریت بانک مرکزی حول چند محور اصلی شکل گرفته است؛ ثبات قیمت‌ها، اجرای سیاست پولی، ثبات مالی، نظارت بر بانک‌ها و مؤسسات اعتباری، مدیریت ذخایر ارزی، ایفای نقش وام‌دهنده نهایی و نظارت بر نظام‌های پرداخت. بانک تسویه بین‌المللی نیز مسئولیت‌های اصلی بانک‌های مرکزی را در حوزه سیاست پولی، ثبات مالی و زیرساخت‌های مالی دسته‌بندی می‌کند.

استقلال؛ چرا بانک مرکزی باید از دولت فاصله داشته باشد؟

یکی از مهم‌ترین تحولات بانکداری مرکزی در چند دهه گذشته، حرکت به سمت استقلال بیشتر بوده است. دلیل آن نیز ساده است: دولت‌ها معمولاً با افق زمانی کوتاه‌تری نسبت به بانک‌های مرکزی تصمیم می‌گیرند.

دولت ممکن است برای تأمین کسری بودجه، افزایش هزینه‌های عمرانی، حمایت از تولید یا افزایش قدرت خرید مردم به منابع مالی بیشتری نیاز داشته باشد. اما اگر این نیازها از مسیر خلق پول یا فشار بر شبکه بانکی تأمین شود، نتیجه می‌تواند افزایش نقدینگی و در نهایت تورم باشد.

به همین دلیل، استقلال بانک مرکزی به این معناست که سیاستگذار پولی بتواند در برابر فشارهای کوتاه‌مدت مقاومت کند و بر اساس هدف بلندمدت ثبات قیمت‌ها تصمیم بگیرد.

البته استقلال به معنای قطع رابطه با دولت نیست. بانک مرکزی در همه کشورها با دولت، وزارت دارایی و خزانه‌داری تعامل دارد.

بانک مرکزی ایران؛ استقلال روی کاغذ و در عمل

بانک مرکزی ایران از همان ابتدا با مفهوم تنظیم سیاست پولی و حفظ ارزش پول شکل گرفت. در قانون پولی و بانکی کشور مصوب ۱۳۵۱، بانک مرکزی مسئول تنظیم و اجرای سیاست پولی و اعتباری بر اساس سیاست کلی اقتصادی کشور معرفی شده بود و حفظ ارزش پول، تعادل پرداخت‌ها و کمک به رشد اقتصادی نیز در زمره اهداف آن قرار داشت. همچنین نظارت بر بانک‌ها، تنظیم مقررات ارزی، مدیریت ذخایر طلا و ارز و ایفای نقش بانکدار دولت از جمله وظایف این نهاد بود.

همین عبارت «بر اساس سیاست کلی اقتصادی کشور» از همان ابتدا نشان می‌دهد که مدل ایرانی بانک مرکزی با مدل‌های کاملاً مستقل فاصله داشته است. بانک مرکزی در ایران نه یک نهاد منفک از ساختار سیاستگذاری دولت، بلکه بخشی از منظومه اقتصادی حاکمیت بوده است.

این مسئله در ساختار مدیریتی نیز قابل مشاهده است. در قانون جدید بانک مرکزی مصوب سال ۱۴۰۲، اگرچه یکی از اهداف صریح قانون، «افزایش استقلال بانک مرکزی» عنوان شده، اما رئیس کل همچنان توسط رئیس‌جمهور منصوب و عزل می‌شود. همچنین وزیر امور اقتصادی و دارایی و رئیس سازمان برنامه و بودجه عضو دارای رأی در هیأت عالی بانک مرکزی هستند.

به بیان دیگر، قانون جدید تلاش کرده است استقلال سیاستگذاری پولی را تقویت کند، اما ساختار بانک مرکزی ایران همچنان به‌طور کامل از دولت جدا نشده است.

این تفاوت مهمی است. استقلال بانک مرکزی فقط به این معنا نیست که در قانون عبارت «استقلال» نوشته شود؛ بلکه باید در نحوه انتخاب رئیس کل، دوره مسئولیت او، ترکیب نهاد سیاستگذار، نحوه تأمین مالی دولت و امکان مقاومت بانک مرکزی در برابر فشارهای مالی دولت نیز نمود پیدا کند.

با وجود این تغییرات، تجربه چند دهه گذشته نشان می‌دهد که مسئله استقلال بانک مرکزی ایران صرفاً با اصلاح قانون حل نمی‌شود.

بانک مرکزی در اقتصادی فعالیت می‌کند که سیاست مالی دولت، بودجه، شبکه بانکی، بازار ارز و سیاست‌های حمایتی ارتباط بسیار نزدیکی با یکدیگر دارند. دولت برای تأمین مالی، شبکه بانکی برای اعطای تسهیلات، بنگاه‌ها برای دریافت اعتبار و خانوارها برای تأمین مالی، همگی به منابع پولی وابسته‌اند. در چنین شرایطی، بانک مرکزی دائماً با تقاضا برای اعتبار و نقدینگی مواجه است.

از سوی دیگر، بانک مرکزی ایران در کنار مأموریت کلاسیک کنترل تورم، مأموریت‌های گسترده‌تری نیز دارد؛ از حمایت از رشد اقتصادی و اشتغال گرفته تا کمک به تحقق عدالت اجتماعی و تأمین مالی بخش‌های مختلف اقتصاد. قانون جدید حتی مدیریت اعتبارات و تنظیم جریان نقدینگی کشور برای هدایت تسهیلات به سمت تولید و خانوارها را نیز در اهداف خود قرار داده است.

این تعدد اهداف می‌تواند کار سیاستگذار پولی را دشوار کند. هرچه اهداف بانک مرکزی بیشتر شود، احتمال تعارض میان آنها نیز افزایش پیدا می‌کند؛ برای مثال، سیاستی که برای مهار تورم مناسب است ممکن است در کوتاه‌مدت هزینه تأمین مالی تولید را بالا ببرد. برعکس، سیاست اعتباری انبساطی ممکن است به حمایت از تولید کمک کند، اما در صورت نبود ظرفیت تولیدی کافی، فشار تورمی ایجاد کند.

در چنین شرایطی، بانک مرکزی دیگر صرفاً «بانک ناشر اسکناس» نیست. این نهاد امروز باید همزمان نگهبان ارزش پول، سیاستگذار پولی، ناظر شبکه بانکی، مدیر ذخایر ارزی، تنظیم‌کننده بازار ارز، ناظر نظام پرداخت و در مواقع بحران، آخرین پناهگاه نقدینگی شبکه بانکی باشد. این گستردگی وظایف با استانداردهای بانکداری مرکزی در جهان همخوانی دارد؛ اما تفاوت اصلی در محیطی است که بانک مرکزی در آن فعالیت می‌کند.

۶۶ سال پس از تولد بانک مرکزی ایران، شاید مهم‌ترین بحث درباره این نهاد نه اندازه اختیارات آن، بلکه نسبت میان اختیار، مسئولیت و استقلال باشد؛ سه ضلع حکمرانی پولی که اگر با یکدیگر متوازن نباشند، مهار تورم به دشوارترین مأموریت سیاستگذار اقتصادی تبدیل خواهد شد.