معاملات دولتی بدون شفافیت به انحراف می‌رسد/ ضرورت نظم و دانش در حکمرانی اقتصادی

شهرام حلاج در نشست «نقش حیاتی معاملات دولتی بر کیفیت حکمرانی و حقوق ملت» با تأکید بر اینکه معاملات عمومی بر پایه دو رکن «انتظارات» و «تعهدات» شکل می‌گیرند، گفت: هرگونه غفلت از این دو محور، چه در تشخیص نیاز مردم و چه در کنترل هزینه‌ها، منجر به خطا، اتلاف منابع و گاه زمینه‌ساز «کلاهبرداری سیاسی» می‌شود.

شناخت دو رکن اساسی در معاملات عمومی

حلاج با اشاره به ماهیت «عمل در برابر عمل» در معامله، گفت: در هر معامله دو عوض وجود دارد؛ آنچه به‌عنوان انتظار یا رکن نخست می‌خواهیم به‌دست آوریم و آنچه الزاماً باید پرداخت کنیم. اگر این دو را در معاملات دولتی گم کنیم، از مسیر حکمرانی درست منحرف می‌شویم.

او افزود: مشخصات کالا یا خدمت – از آب و تیرآهن گرفته تا خدمات نظافت و حمل زباله – فقط با کنترل دقیق کیفیت و هزینه معنا پیدا می‌کند. هر هزینه اضافی از جیب مردم پرداخت می‌شود و هر بی‌دقتی در این بخش به کاهش توان دولت برای تأمین سایر نیازها منجر خواهد شد.

حساسیت جهانی نسبت به معاملات دولتی

به گفته این کارشناس اقتصادی، مطالعات بین‌المللی بین سال‌های ۱۹۹۹ تا ۲۰۱۴ نشان می‌دهد بیشترین پیشنهادهای رشوه در حوزه معاملات دولتی گزارش شده است چراکه کارگزاران با مال خودشان معامله نمی‌کنند، احتمال سهل‌انگاری یا ترجیح منافع شخصی وجود دارد و به همین دلیل بسیاری از کشورها قواعد سخت‌گیرانه، شفافیت و سامانه‌های الکترونیکی (E-Procurement) را برای مدیریت این حوزه به کار گرفته‌اند.

حلاج با اشاره به حساسیت قانون اساسی نسبت به انحراف در معاملات دولتی اظهار کرد: اصل ۴۹، انحراف در این حوزه را هم‌ردیف مفاسدی جدی دانسته است. قانون محاسبات عمومی از سال ۱۳۶۶ اصل را بر رقابت گذاشته و تصریح کرده است که تمام معاملات دولتی باید در بستر رقابتی انجام شود؛ رقابتی که سنجه‌ آن یا افزایش (مزایده) یا کاهش (مناقصه) است.

موارد استثنا و حذف تشریفات در معاملات دولتی

این کارشناس با بیان اینکه رقابت در همه موارد امکان‌پذیر نیست، ادامه داد: در املاک غیرمنقول یا تهیه قطعات یدکی ضروری در فرآیندهای تولیدی پیوسته، الزام به تشریفات رقابتی می‌تواند مانع انجام کار شود. به همین دلیل قانونگذار در ۱۰ مورد، عدم الزام به تشریفات را پیش‌بینی کرده است.

او همچنین به مواد ۲۷ و ۲۸ قانون برگزاری مناقصات اشاره کرد و گفت: در شرایط خاص— ضرورت احداث سریع پل عابر در مناطق گردشگری—دستگاه اجرایی می‌تواند با تأیید دو نفر از تیم سه‌نفره مسئول، تشریفات را کنار بگذارد. اما معاملات بزرگ باید علاوه بر تأیید دستگاه، به سازمان برنامه و وزارت اقتصاد نیز گزارش شود.

ضرورت دقت، نظم و دانش در حکمرانی اقتصادی

حلاج با اشاره به هفته ترویج علم تأکید کرد: تدارکات عمومی نیازمند دانش تخصصی، دقت و حوصله است و نباید دعوت به دقت را حمل بر بدبینی نسبت به مدیران دانست. همان‌طور که جراحی یا ساخت هواپیما قاعده و ابزار می‌خواهد، معاملات دولتی هم به انضباط و چارچوب علمی نیاز دارد.

وی افزود: ناکارآمدی یا خطا در این حوزه مستقیماً بر حقوق مردم اثر می‌گذارد؛ از کیفیت آب و برق تا ساخت مدرسه و خدمات شهری. بنابراین فهم صحیح مبانی معاملات عمومی، بخشی از ارتقای کیفیت حکمرانی است.

طبقات معاملاتی و اصل «توازن مخاطرات و مراقبت»

حلاج با اشاره به مفهوم «طبقات معاملاتی» در قانون مناقصات گفت: برای این‌که وقت و انرژی حاکمیت در جایی صرف شود که مخاطرات بالاتری دارد، معاملات به سه طبقه تقسیم شده‌اند؛ تا ۲۸۵ میلیون تومان معاملات کوچک، از ۲۸۵ میلیون تا ۲ میلیارد و ۸۵۰ میلیون تومان معاملات متوسط و بالاتر از آن معاملات بزرگ محسوب می‌شوند.

وی با بیان این‌که خطای یکسان در مبالغ متفاوت، آثار کاملاً متفاوتی بر منابع عمومی دارد، افزود: اگر در یک معامله ۲۸۵ میلیونی ۱۰ درصد اتلاف داشته باشیم، حدود ۲۸ میلیون تومان از بین می‌رود، اما همین ۱۰ درصد در ۲۸ میلیارد تومان یعنی ۲ میلیارد و ۸۰۰ میلیون تومان خسارت.

این کارشناس اقتصادی ادامه داد: بر همین اساس، قانون اصل دیگری را با عنوان “اصل توازن مخاطرات و مراقبت” مطرح کرده است؛ در معاملات کوچک یک نفر از طرف دستگاه برای احراز مرغوبیت و قیمت کفایت می‌کند، در معاملات متوسط دو نفر و در معاملات بزرگ سه نفر که این سه نفر کمیسیون مناقصه را تشکیل می‌دهند. یعنی سطح کنترل باید متناسب با سطح خطر و رقم معامله باشد.

تفکیک مفهومی «تناسب» و «توازن»

این کارشناس اقتصادی با اشاره به ضرورت دقت مفهومی در ادبیات علمی گفت: «همان‌طور که در زبان علم بین effectiveness، efficiency و efficacy تفاوت قائل می‌شوند، در حقوق و اقتصاد هم لازم است بین مفاهیم مشابه مرزبندی کنیم.

او توضیح داد: تناسب یعنی پولی که بعد از امضای قرارداد پرداخت می‌شود باید با مرغوبیتی که به‌دست می‌آید هم‌خوان باشد. اما توازن ناظر به دوره برگزاری مناقصه است؛ یعنی میزان سخت‌گیری، انرژی و هزینه‌ای که در فرایند کنترل می‌گذاریم باید با مخاطرات همان معامله متوازن باشد. پس نباید این دو را با هم خلط کرد.

وی افزود: در قانون برگزاری مناقصات ما، یک‌مرحله‌ای و دومرحله‌ای ناظر به نحوه بررسی مرغوبیت است، اما در متون خارجی واژه stage در بسیاری موارد به مهلت و فرصت ارائه پیشنهاد اشاره دارد. همچنین در بحث مزایده‌های تکرارشونده یا multi-round auctions، ترجمه درست چندفرصتی است، نه چندمرحله‌ای.

او تأکید کرد: مقرره‌گذاری و اصلاح مقررات یک امر میان‌رشته‌ای است؛ هم دانش فنی می‌خواهد، هم اقتصاد، هم زبان و هم شناخت عرف جامعه. خطا در وضع واژگان، به خطای برداشت و نهایتاً به خطای اجرا منجر می‌شود.

این کارشناس اقتصادی با اشاره به ارزش‌های اخلاقی حاکم بر معاملات عمومی گفت: در قانون مناقصات، در کنار سه اصل مرغوبیت، مدیریت هزینه و توازن کنترل‌ها، یک اصل چهارم هم از دل متن قابل استخراج است: اصل درستکاری (integrity).

او افزود: در ادبیات بین‌المللی، از جمله در اسناد فیدیک با عنوان “یکپارچگی در تدارکات دولتی”، درستکاری مجموعه‌ای از شفافیت، پیش‌بینی‌پذیری، رفتار برابر، انصاف و پایبندی به قول و فعل تعریف می‌شود. پرسش اساسی این است: آیا آنچه می‌گوییم را واقعاً انجام می‌دهیم؟ مشکل ما غالباً از نبود این یکپارچگی بین شعارها و رفتارهاست.

حلاج تصریح کرد: اگر درستکاری و اخلاق حرفه‌ای رعایت نشود، حتی اگر یک خرید امروز به ظاهر خوب انجام شود، خریدهای آینده در معرض مخاطره قرار می‌گیرند؛ چون شریک بخش عمومی، شریک مال مردم است و روابط پایدار بدون درستکاری شکل نمی‌گیرد.

الزام به پاسخگویی و نقد دور زدن قانون با تغییر واژگان

حلاج با اشاره به تحول رویکرد قانون‌گذار در قبال اختیارات دستگاه‌های عمومی گفت: دوره‌ای گذشته که طرف عمومی خود را مالک‌الرقاب بداند و دیگران را صرفاً رعیت. امروز قانون می‌گوید دستگاه در رد هر پیشنهاد مختار مطلق نیست؛ اگر پیشنهادی را رد یا قبول می‌کند و نسبت به آن اعتراض می‌شود، باید مکتوب و مستدل پاسخ بدهد.

وی ادامه داد: قانون برگزاری مناقصات فرایندی ۱۱ مرحله‌ای را برای برگزاری مناقصه پیش‌بینی کرده است؛ از فراخوان، توضیح مساوی اسناد، تعیین مهلت مطالعه، فرصت طرح پرسش، پاسخ شفاف، شفاف‌سازی و نهایی کردن معیارها تا زمان‌بندی مشخص پاسخ‌گویی به اعتراض‌ها (۱۰ یا ۱۵ روز).

او با انتقاد از تلاش برخی دستگاه‌ها برای دور زدن این فرایند گفت: امروز برای فرار از این نظم حقوقی، در مکاتبات اداری به جای مناقصه‌گذار و مناقصه‌گر از فراخوان‌گذار و فراخوان‌گر استفاده می‌کنند و می‌نویسند برگزاری فراخوان؛ در حالی که اگر فقط شلیک تپانچه شروع مسابقه را انجام دهید، مسابقه برگزار نشده است. مسابقه یعنی تمام اجزایش—تعداد موانع، ارتفاع موانع، سطح پیست—برای همه برابر و شفاف باشد.

حلاج افزود: اگر فراخوان در روزنامه منتشر شود اما اطلاعات کافی داده نشود، همین فراخوان هم ارزش واقعی خود را از دست می‌دهد. تغییر واژه بدون رعایت ۱۰ گام بعدی، در واقع فرار از پاسخگویی و شفافیت است.

تأثیر معاملات عمومی بر اثربخشی و کارآمدی حکمرانی

این کارشناس اقتصادی در جمع‌بندی سخنان خود گفت: بهتر است به جای معاملات دولتی از معاملات عمومی استفاده کنیم؛ هرجا که گروهی به نیابت از مردم، منابع عمومی را خرج می‌کند تا کالا یا خدمتی برای مردم تهیه کند، مشمول همین بحث است.

او تأکید کرد: معاملات عمومی مستقیماً بر اثربخشی و کارآمدی حکمرانی تأثیر می‌گذارند؛ می‌توانند حکمرانی را به‌شدت اثربخش و کارآمد کنند یا برعکس، با افزایش هزینه‌ها، ناکارآمدی و حتی ورشکستگی به‌دنبال داشته باشند.

حلاج با اشاره به دو درگاه اصلی حکمرانی – امور استخدامی و امور مالی – افزود: وقتی در این دو درگاه نقصان ایجاد شود، نه کالای خوب و نه خدمت خوب به دست مردم می‌رسد و منابع مردم هم هدر می‌رود. در این شرایط، تأمین‌کنندگان به‌جای افزایش کیفیت و بهبود محصول، به دنبال تقویت روابط و جلب رضایت فردی مدیران می‌روند، نه ارتقای کالا و خدمت.

او در پایان ابراز امیدواری کرد: با دقت، حوصله و پایبندی به اصول مرغوبیت، مدیریت هزینه، توازن کنترل و درستکاری، بتوانیم فضای معاملات عمومی را شفاف‌تر کنیم تا هم حقوق ملت صیانت شود و هم حکمرانی اثربخش‌تر و کارآمدتر شود.