مداخله بانک مرکزی در بازار ارز تا کجا اثرگذار است؟

گروه اقتصادی – در نوسان اخیر در بازار ارز نیز فعالان اقتصادی بار دیگر شاهد افزایش تقاضای احتیاطی، نگرانی نسبت به آینده و محدودیت‌های سمت عرضه بودند که زمینه ساز شکل‌گیری انتظارات صعودی در بازار شده است؛ بانک مرکزی نیز در تازه‌ترین اقدام خود به سمت تقویت عرضه اسکناس حرکت کرده و در گام نخست ۵۰۰ میلیون دلار ارز را برای عرضه از طریق شبکه بانکی اختصاص داده و اعلام کرده است که در صورت افزایش تقاضا امکان تداوم و افزایش عرضه نیز وجود دارد.

با این وجود، وقوع تکانه های ارزی از اوایل دهه نود تاکنون، این تجربه را در ذهن حکاکی کرده که این نوسان ها پایه گذار نرخ های جدید ارز هستند و با وجود تزریق منابع ارزی به بازار، نمی توان امید چندانی به کاهش نرخ ها داشت؛ در چنین شرایطی و در حالی که حداقل هفت عامل کلیدی از جمله محدودیت منابع ارزی، فشار نقدینگی و افزایش انتظارات تورمی بر بازار غلبه کرده اند، اعمال سیاست های مناسب برای بهبود شرایط ارزی کشور به یکی از موضوعات اساسی تبدیل شده است.

در همین ارتباط اقتصاددانان در نشست تحلیلی «مداخله بانک‌های مرکزی در بازار ارز» تاکید کردند که هدف مداخله در نظام «شناور مدیریت‌شده» نباید تثبیت یک نرخ مشخص باشد، بلکه باید کاهش نوسانات شدید و نزدیک کردن نرخ ارز به سطح تعادلی باشد.

از این منظر، عرضه ۵۰۰ میلیون دلار را می‌توان بخشی از تلاش بانک مرکزی برای مدیریت سمت عرضه و پاسخگویی به تقاضای واقعی دانست و این اقدام به معنی تعیین یا تثبیت یک قیمت مشخص برای دلار نیست و البته محدودیت منابع ارزی و فشارهای موجود بر بازار باعث می‌شود پایداری اثر این مداخله به استمرار عرضه، مدیریت تقاضا و اصلاح عوامل بنیادی مؤثر بر بازار ارز وابسته باشد.

دولت خود ارز حاصل از صادرات نفت و گاز را بفروشد نه بانک مرکزی

در این نشست سعید بیات، مشاور بانک مرکزی جمهوری اسلامی ایران، با اشاره به تجربه کشورهای در حال توسعه در حوزه مداخله ارزی گفت: در سال‌های اخیر، این کشورها به‌تدریج از مداخله مستقیم در بازار نقدی ارز فاصله گرفته و بیشتر به سمت استفاده از ابزارهای مشتقه حرکت کرده‌اند. بنابراین، برای ارزیابی سیاست ارزی کشور باید فقط به میزان خرید و فروش مستقیم ارز توجه نکرد و سایر ابزارهای مداخله را نیز در نظر گرفت.

وی افزود: مداخله ارزی فقط به فروش ارز محدود نمی‌شود. زمانی که نرخ ارز تحت تاثیر یک شوک افزایش پیدا می‌کند، بانک مرکزی می‌تواند با فروش ارز از شدت افزایش قیمت بکاهد و برعکس، زمانی که نرخ ارز به‌شدت کاهش می‌یابد، می‌تواند با خرید ارز از بازار حمایت کند. بنابراین، هم خرید و هم فروش ارز، بخشی از مداخله ارزی محسوب می‌شود.

بیات تاکید کرد: نوع مداخله باید با نظام ارزی کشور هماهنگ باشد. اگر کشور دارای نرخ ارز تثبیت‌شده باشد، بانک مرکزی باید ارز لازم برای حفظ نرخ تعیین‌شده را تأمین کند؛ اما در نظام «شناور مدیریت‌شده»، هدف بانک مرکزی نباید تثبیت یک نرخ مشخص باشد، بلکه باید تلاش کند نرخ ارز را به سمت نرخ تعادلی هدایت و از نوسانات شدید جلوگیری کند.

مشاور بانک مرکزی درباره کارایی مداخله گفت: باید بررسی کرد بانک مرکزی با چه میزان منابع می‌تواند چه مقدار بر نرخ ارز اثر بگذارد. برای مثال، اگر بانک مرکزی با فروش یک میلیارد دلار بتواند نوسانات بازار را به شکل قابل توجهی کاهش دهد، مداخله آن کارآمدتر از شرایطی است که برای ایجاد همان اثر به منابع بسیار بیشتری نیاز داشته باشد. میزان ذخایر ارزی، شرایط اقتصاد کلان، نوع نظام ارزی، وضعیت حساب سرمایه و میزان ریسک‌های اقتصادی، همگی بر کارایی مداخله اثر دارند.

وی افزود: شرایط نهادی کشور نیز بسیار مهم است. در اقتصادی که سیاست‌های دولت قابل پیش‌بینی، انضباط مالی مناسب و وضعیت ذخایر مطلوب باشد، مداخله بانک مرکزی می‌تواند اثر بیشتری داشته باشد. اما اگر اقتصاد دائماً با شوک، بی‌ثباتی و عدم اطمینان مواجه باشد، حتی ابزارهای مناسب نیز ممکن است کارایی لازم را نداشته باشند.

بیات در بخش مهم دیگری از سخنان خود به ساختار فعلی تامین و عرضه ارز اشاره کرد و گفت: سوال اساسی این است که چرا بانک مرکزی باید ارز حاصل از فروش نفت و گاز را از دولت خریداری کند و سپس آن را در بازار عرضه کند؟ این فرآیند باعث می‌شود بانک مرکزی درگیر عملیات تجاری دولت شود، در حالی که وظیفه اصلی این نهاد، سیاست‌گذاری پولی و ارزی و حفظ ثبات اقتصادی است.

وی ادامه داد: برای نمونه، در سال ۱۳۹۷ حدود ۱۹ میلیارد دلار ارز با نرخ ترجیحی ۴۲۰۰ تومان تخصیص داده شد. در این سازوکار، بانک مرکزی عملاً درگیر خرید، فروش و تخصیص ارز برای بخش‌های مختلف شد. به اعتقاد من، این نوع فعالیت‌ها بخش قابل توجهی از ظرفیت بانک مرکزی را درگیر عملیات تجاری می‌کند.

بیات پیشنهاد کرد: به جای اینکه بانک مرکزی ارز حاصل از فروش نفت و گاز را از دولت خریداری کند، دولت می‌تواند مستقیماً این ارز را در مرکز مبادله عرضه کند. در این صورت، وزارتخانه‌هایی مانند صمت، جهاد کشاورزی و بهداشت، بر اساس نیازهای خود ارز مورد نیاز را از همین بازار خریداری می‌کنند.

وی توضیح داد: در چنین سازوکاری، دولت ارز حاصل از صادرات نفت و گاز را به طور مستقیم وارد بازار می‌کند و از محل فروش آن ریال مورد نیاز خود را به دست می‌آورد. از سوی دیگر، واردکنندگان و دستگاه‌های متولی نیز ارز مورد نیاز خود را از بازار تهیه می‌کنند. بنابراین، بانک مرکزی دیگر مجبور نیست برای اجرای عملیات تجاری دولت، دائماً نقش خریدار و فروشنده ارز را ایفا کند.

مشاور بانک مرکزی در پایان تاکید کرد: هدف این پیشنهاد، حذف نقش بانک مرکزی از بازار ارز نیست، بلکه تفکیک وظایف تجاری دولت از وظایف سیاست‌گذاری بانک مرکزی است. بانک مرکزی باید بتواند به جای درگیر شدن با خرید و فروش و تخصیص ارز، تمرکز خود را بر سیاست‌گذاری پولی و ارزی، مدیریت بازار و کنترل نوسانات قرار دهد.

تامین ارز کالاهای اساسی و دارو نوعی مداخله در بازار ارز است

در ادامه کوروش پرویزیان، رئیس پژوهشکده پولی و بانکی بانک مرکزی، با اشاره به وضعیت منابع ارزی کشور طی سه دهه گذشته گفت: برای بررسی وضعیت منابع ارزی کشور، نباید فقط به ارقام ترازنامه توجه کرد، بلکه باید تعهدات و عملیات خارج از ترازنامه را نیز در نظر گرفت. برخی از این عملیات مانند ضمانت‌نامه‌ها، برای بانک تعهدات آینده ایجاد می‌کنند و برخی دیگر می‌توانند ظرفیت و منابع جدیدی برای سال‌های بعد ایجاد کنند.

وی با اشاره به تجربه موسسات مالی غیرمجاز گفت: این موسسات در مقاطعی منابع قابل توجهی در اختیار داشتند که خارج از چارچوب رسمی بانک مرکزی فعالیت می‌کردند و به همین دلیل کنترل و انعکاس آنها در نظام پولی کشور دشوار بود. با ساماندهی این موسسات، بخش مهمی از این بی‌نظمی‌های پولی نیز برطرف شد.

رئیس پژوهشکده پولی و بانکی بانک مرکزی ادامه داد: بنابراین مسئله اصلی این نیست که کشور در سال‌های گذشته با کمبود مطلق منابع ارزی مواجه بوده، بلکه باید بررسی کرد این منابع چگونه و در چه بخش‌هایی مصرف شده‌اند.

پرویزیان در ادامه با اشاره به وظیفه بانک مرکزی در تخصیص ارز گفت: تامین ارز برای کالاهای اساسی، دارو، انرژی و برخی نیازهای امنیتی، خود نوعی مداخله در بازار ارز محسوب می‌شود؛ هرچند با مداخله مستقیم از طریق خرید و فروش ارز تفاوت دارد.

وی درباره بخش کشاورزی گفت: ظرفیت تولید داخلی می‌تواند بسیار بیشتر از میزان فعلی باشد، اما برای استفاده از این ظرفیت باید منابع ارزی به‌درستی به نهاده‌هایی مانند ذرت و سایر اقلام مورد نیاز دام و طیور اختصاص پیدا کند. این موضوع مستقیماً با امنیت غذایی کشور ارتباط دارد.

پرویزیان همچنین درباره دارو افزود: حدود ۹۵ درصد داروهای مورد نیاز کشور در داخل تولید می‌شود و بخش کوچکی از داروها وارداتی است، اما تولید داخلی نیز برای تامین بخشی از مواد اولیه به واردات وابسته است. در نتیجه، تخصیص ارز برای این بخش نیز اهمیت زیادی دارد.

وی با یادآوری اینکه افزایش مصرف بنزین و فاصله میان تولید داخلی و مصرف، نیاز به تامین بخشی از بنزین از خارج را ایجاد کرده است و برای این منظور نیز باید منابع ارزی اختصاص یابد، تاکید کرد: تخصیص ارز برای حوزه‌هایی مانند امنیت غذایی، دارو، انرژی و دفاع و امنیت، بخشی از وظایف مهم بانک مرکزی است و باید در تحلیل مداخلات ارزی مورد توجه قرار گیرد. بنابراین، مداخله ارزی فقط به خرید و فروش مستقیم ارز در بازار محدود نمی‌شود و تخصیص ارز برای نیازهای ضروری کشور نیز باید در این چارچوب بررسی شود.

نمی توان انتظار داشت بانک مرکزی به تنهایی همه مشکلات اقتصادی را جبران کند

سید احمدرضا جلالی نائینی، عضو هیات علمی موسسه عالی آموزش و پژوهش مدیریت و برنامه‌ریزی نیز در این نشست با اشاره به محدودیت منابع بانک مرکزی گفت: در شرایط فعلی، امکان مداخله گسترده و عرضه قابل توجه ارز برای بانک مرکزی وجود ندارد و نمی‌توان انتظار داشت این نهاد با منابع محدود، تمام مشکلات ایجادشده در بخش‌های مختلف اقتصاد را از طریق بازار ارز جبران کند.

وی افزود: زمانی که سایر بخش‌های اقتصاد به‌درستی عمل نمی‌کنند، فشار زیادی برای کنترل مشکلات به بازار ارز و بانک مرکزی منتقل می‌شود؛ در حالی که بانک مرکزی ابزار و منابع کافی برای مدیریت همه این مشکلات را در اختیار ندارد.

جلالی نائینی با اشاره به تجربه تک‌نرخی شدن ارز در سال ۱۳۸۱ گفت: در آن دوره، نهادسازی‌های لازم انجام شده بود، نظام بانکی منسجم‌تر بود، شرایط اقتصادی ثبات بیشتری داشت و درآمدهای نفتی نیز به دولت امکان می‌داد بخشی از مشکلات بازار ارز را مدیریت کند. اما پس از تشدید تحریم‌ها و کاهش درآمدهای نفتی، شرایط تغییر کرد و توان مداخله بانک مرکزی نیز محدودتر شد.

وی تأکید کرد: با توجه به محدودیت‌های موجود، اگر بانک مرکزی بتواند طی یک تا دو سال، نوسانات نرخ ارز را در محدوده حدود ۱۰ درصد کنترل کند، عملکرد قابل توجهی داشته است. بنابراین نباید فقط به میزان ارز عرضه‌شده توسط بانک مرکزی توجه کرد، بلکه باید به اصلاح ساختارهای اقتصادی و فراهم کردن شرایط لازم برای انجام وظایف بانک مرکزی پرداخت.

عضو هیات علمی موسسه عالی آموزش و پژوهش مدیریت و برنامه‌ریزی درباره ابزارهای مالی برای کنترل بازار ارز نیز گفت: برخی ابزارها در شرایط فعلی می‌توانند مشکلاتی برای ترازنامه بانک مرکزی ایجاد کنند. برای مثال، اگر اوراقی با تعهدات ارزی منتشر شود و نرخ دلار افزایش یابد، ارزش بدهی بانک مرکزی نیز بالا می‌رود و در صورت استقبال مردم از این اوراق، می‌تواند به انبساط ترازنامه بانک مرکزی منجر شود.

وی افزود: از سوی دیگر، مردم زمانی از چنین ابزارهایی استقبال می‌کنند که نسبت به حفظ ارزش دارایی و بازگشت منابع خود اطمینان داشته باشند. در شرایطی که نگرانی از کاهش ارزش پول ملی وجود دارد، بخشی از مردم ترجیح می‌دهند دارایی خود را به شکل دلار نگهداری کنند.

جلالی نائینی در پایان گفت: مسئله اصلی، طراحی ابزارهای بیشتر برای مداخله نیست، بلکه اصلاح چارچوب‌های اقتصادی است. باید در حوزه بودجه و همچنین نقش و وظایف بانک مرکزی اصلاحات اساسی انجام شود. تا زمانی که مشکلات ساختاری و محدودیت‌های منابع برطرف نشود، مداخلات بانک مرکزی اثرگذاری محدودی خواهد داشت و نمی‌توان انتظار داشت این نهاد به‌تنهایی نوسانات بازار ارز را کنترل کند.

ناکارآمدی بازارهای مالی، مانع بزرگ در مسیر نرخ ارز شناور

میثم خسروی، عضو هیات علمی دانشگاه تهران با اشاره به موضوع مداخله بانک مرکزی در بازار ارز گفت: در ادبیات اقتصادی، اگر کشوری سیاست پولی مستقلی داشته باشد و در عین حال جریان سرمایه نیز آزاد باشد، انتظار می‌رود نرخ ارز تا حد زیادی به‌صورت شناور عمل کند و از طریق تغییرات خود، بخشی از شوک‌های اقتصادی را تعدیل کند. به بیان ساده‌تر، وقتی یک شوک اقتصادی به کشور وارد می‌شود، نرخ ارز می‌تواند یکی از متغیرهایی باشد که با تغییر خود، اقتصاد را دوباره به سمت تعادل هدایت کند.

وی افزود: با این حال، در عمل مشاهده می‌شود که بانک‌های مرکزی در بسیاری از کشورها در بازار ارز مداخله می‌کنند. همین مسئله این سؤال را ایجاد کرده است که چرا بانک‌های مرکزی برخلاف توصیه بخشی از نظریه‌های اقتصادی، اجازه نمی‌دهند نرخ ارز کاملاً شناور باشد؟ یکی از پاسخ‌های مهم به این سؤال، وجود نقص و ناکارایی در بازارهای مالی است؛ به این معنا که تغییرات نرخ ارز همیشه لزوماً بر اساس عوامل بنیادین اقتصاد اتفاق نمی‌افتد و ممکن است نوساناتی ایجاد شود که از نظر اقتصادی مطلوب نباشد.

خسروی ادامه داد: همان‌طور که بانک مرکزی ممکن است برای جلوگیری از برخی نوسانات اقتصادی، نرخ بهره را هدف‌گذاری کند، در بازار ارز نیز ممکن است برای کاهش نوسانات شدید و جلوگیری از آثار نامطلوب آنها مداخله کند. بنابراین، مداخله ارزی لزوماً به این معنا نیست که بانک مرکزی از روی ناآگاهی یا برخلاف اصول اقتصادی عمل می‌کند، بلکه ممکن است ناشی از ملاحظات و ناکارایی‌هایی باشد که در بازار وجود دارد.

عضو هیات علمی دانشگاه تهران با تاکید بر ضرورت تعریف دقیق «مداخله ارزی» گفت: باید میان انواع اقدامات سیاست‌گذار تفکیک قائل شویم. خرید و فروش مستقیم ارز توسط بانک مرکزی، روشن‌ترین شکل مداخله ارزی است. اما اقداماتی مانند الزام صادرکنندگان به بازگرداندن ارز حاصل از صادرات نیز بر جریان ارز و سرمایه اثر می‌گذارد، هرچند بانک مرکزی مستقیماً اقدام به خرید یا فروش ارز نکرده باشد.

وی افزود: در واقع باید مشخص شود که سیاست‌هایی مانند الزام صادرکنندگان به عرضه ارز، محدودیت جریان سرمایه یا حتی برخی سیاست‌های تجاری را باید در چارچوب مداخله ارزی تعریف کرد یا خیر. برای مثال، اگر دولت واردات یک کالا را محدود کند یا تخصیص ارز برای واردات را کاهش دهد، این سیاست مستقیماً بازار ارز را تحت تأثیر قرار می‌دهد، اما از نظر ماهیت می‌تواند یک سیاست تجاری باشد و نه مداخله ارزی.

خسروی تاکید کرد: به همین دلیل، در هر پژوهشی درباره مداخله ارزی باید ابتدا دامنه این مفهوم مشخص شود. اگر بانک مرکزی به طور مستقیم ارز خریداری یا به بازار عرضه کند، مصداق مشخص مداخله است؛ اما اگر صادرکننده یا نهاد دیگری را مجبور کند ارز خود را در بازار عرضه کند، می‌توان این اقدام را نوعی مداخله غیرمستقیم دانست چراکه بانک مرکزی عملاً از یک واسطه برای اثرگذاری بر بازار استفاده کرده است.

وی همچنین درباره نحوه خرید و فروش ارز توسط بانک مرکزی گفت: میان خرید ارز از تجار و خرید ارز از بانک‌های تجاری تفاوت وجود دارد و این موضوع از نظر آثار ترازنامه‌ای نیز اهمیت دارد. خرید و فروش مستقیم ارز با بانک‌های تجاری، اثر مشخص‌تری بر ترازنامه بانک مرکزی دارد و به همین دلیل باید در تحلیل مداخلات ارزی به این تفاوت توجه کرد.

خسروی در بخش دیگری از سخنان خود درباره تبدیل شدن بانک مرکزی به یک نهاد تجاری اظهار کرد: این موضوع را نمی‌توان فقط نتیجه اجبارهای بیرونی دانست و ساختار و تصمیمات خود بانک مرکزی نیز در شکل‌گیری آن نقش دارد.

وی با اشاره به تجربه خود در مرکز پژوهش‌های مجلس گفت: در آن دوره تلاش شد سازوکاری برای دریافت ارز حاصل از صادرات دستگاه‌های دولتی توسط بانک مرکزی ایجاد شود، اما در نهایت به جای الزام بانک مرکزی، اختیار انجام این کار به آن داده شد.

وی ادامه داد: حتی در گفت‌وگو با مسئولان ارزی بانک مرکزی مشخص شد که خود بانک مرکزی نیز الزاماً متقاضی ورود به این فعالیت‌ها نیست. بنابراین، برای بررسی نقش بانک مرکزی در بازار ارز باید هم فشارها و الزامات بیرونی و هم ساختار، اختیارات و تصمیمات درونی این نهاد را مورد توجه قرار داد.